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行政强制:“如何限权”牵动人心

2011-07-05 09:05:32   出处:检察日报   发布人:连云港律师网   浏览:1791

“这次会议以145票赞成、1票反对、7票弃权,通过了《中华人民共和国行政强制法》(下称行政强制法)。”2011年6月30日下午,行政强制法由十一届全国人大常委会第二十一次会议表决通过,将于2012年1月1日起施行。

  “从起草到现在23年了,终于出台了!”北京大学法学院教授、行政法学专家姜明安告诉记者,1988年,他参与了国务院法制局启动的“行政强制执行条例”起草工作,这可看做该法最早的起草时间。

  立法初衷:剑指“乱、滥、软”

  2005年12月24日,行政强制法草案提交十届全国人大常委会第十九次会议初审。在这次会议上,全国人大常委会法工委副主任信春鹰作专题讲座时指出,实践中,存在乱设行政强制和滥用行政强制的“乱”象,还存在行政机关对有些违法行为不能有效制止等“软”的现象,“因此,制定行政强制法,既要治‘乱’和‘滥’,也要治‘软’。”

  那么,行政强制法,是否实现了“治乱、治滥、治软”的初衷?

  “大体上实现了。”姜明安告诉记者,治“乱”方面,行政强制法完善了行政强制设定权,以后不会再有随意设定行政强制的红头文件或规章;治“滥”方面,该法确立的“行政强制实施程序”,要求实施主体必须是“具备资格的行政执法人员”,且由“两名以上执法人员实施”,实施时必须“当场告知”理由、依据,以及当事人权利、救济途径等。

  对行政强制制度的“软”,一些城管执法人员最有体会。济南市的丁先生曾经对媒体表示“最怕查露天烧烤摊”。一次,他和100多名同事突击检查时被200多人围在中间,“这些摊主都懂法,不打我们,只是辱骂我们,一些老人、妇女朝着我们乱抓乱挠、吐口水。我们不能还手,否则会被看成欺负弱势群体、暴力执法。最后,我被吐得满脸唾沫,恶心得好几天吃不下饭……”

  “有了行政强制法后,这种‘软’的现象会有所改变。”在姜明安看来,该法第十七条规定,依据行政处罚法“行使相对集中行政处罚权的行政机关”(如城管、文化执法大队等)可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施,便是“赋予其执法手段”的体现。

  姜明安一再表示,不必担心城管执法权过大,因为行政强制法规定了严格的程序。这个法的性质主要是一部“控权法”,而不是“授权法”。

  强制设定权:“口子”开多大?

  一段时期以来,国家每通过一项法律、行政法规,各地相关部门就增加一支执法队伍,形成了七八顶“大盖帽”去管一顶“破草帽”(行政相对人)的局面。而“多头”执法的根源,是行政强制措施的多方设定。

  2009年,全国人大常委会法工委有关负责人表示,行政强制设定“比较乱”,除了法律之外,行政法规、地方性法规,都对此作出了规定。

  行政强制措施的设定权该如何配置?让法律统一设定,还是也允许行政法规、地方性法规部分设定?给后两者的“口子”应该开多大?

  历次审议中,全国人大常委会委员们都高度关注设定权问题,委员们的主张大致分为三类:

  ——法律统一设定,不“开口子”。四审时,吕薇、李重庵等委员依然建议,从长远的角度来看待行政强制的设定,坚持行政强制法定原则,尽量由法律统一设定行政强制。二审时,郑功成等委员提出,授予地方设定权容易造成行政措施被滥用,不赞同地方性法规有设定行政强制的权力。

  ——由法律统一设定,但在法律尚未设定时,可以只给行政法规“开口子”。三审时,朱启委员认为,行政强制权的设定应该收归中央一级,法律覆盖不到的,可以由国务院制定行政法规设定,不应该下放到地方。

  ——法律未设定时,可以向行政法规、地方性法规“开口子”,但要严格限制。持该观点的委员较多,这也是草案稿贯穿始终的意见。

  三审时,陈斯喜委员主张,赋予二者行政强制设定权的同时“要有严格的限制”,即对哪些事项需要采取强制可以规定,但不应扩大行使强制权的机关。四审时,吴晓灵委员建议行政法规、地方性法规设定行政强制时报全国人大常委会备案,同级人大常委会在两年内进行评估。

  记者看到,表决稿确认了第三种主张,即“行政强制措施由法律制定”;行政法规可以设定除限制公民人身自由、冻结存款、汇款以及应由法律规定的行政强制措施(如进入公民住宅)以外的其他行政强制措施;地方性法规可以设定查封场所、设施或者财物,扣押财物的行政强制措施。

  为了加强对设定权的监督,表决稿规定:拟设定强制的起草单位应采取听证会、论证会等听取意见;设定机关应定期对所设强制进行评价,对不适当的强制及时修改或废止;公民、法人或者其他组织可以就强制的设定、实施提出意见建议,有关机关应当研究论证并反馈。

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