由于人民调解组织等非诉讼调解组织对矛盾纠纷进行调解达成的协议不具有法律效力，协议达成后，如果一方当事人反悔不予履行，另一方不能据此向人民法院申请强制执行，只能另行起诉。这样既浪费调解力量和司法资源，又增加当事人诉累，还容易将小纠纷酿成大案件，引发上访缠诉。
“人民调解协议诉前司法确认机制”将本无法律强制力的非诉调解协议经过严格的司法审查后，对合法公正的协议进行司法确认，赋予其法律强制执行力，使貌似已经得到解决而实际上仍处于不确定状态的矛盾纠纷通过司法确认使其处于法律确定的状态中
□ 视点关注
法制日报记者 周文馨
法制日报通讯员 赵志锋
人民调解法(草案)向社会公开征集意见工作即将于7月31日结束，这几天，甘肃省定西市中级人民法院院长时春明和全市基层法院的法官格外关注意见征集情况。
定西市法院的法官们之所以如此关注，除了是业务工作的需要，更多的原因在于，定西市法院首创的“人民调解协议诉前司法确认机制”写入了人民调解法(草案)，这一解决矛盾纠纷的新途径即将正式上升为国家法律。
甘肃省政法界相关人士表示，“人民调解协议诉前司法确认机制”上升到立法层面后，将成为甘肃省法院系统继“马锡五审判方式”之后，对中国法制的又一贡献。
对于“人民调解协议诉前司法确认机制”，《法制日报》记者几乎见证了这一机制从最初摸着石头过河的试点、到曲折的发展完善、最后逐步走向成熟的全过程。近日，记者就“诉前司法确认机制”在甘肃的产生试行、完善推广和发展创新再次进行了全方位采访，以期向读者还原这一开创全国先河的矛盾纠纷解决机制上升为立法之前的那些鲜为人知的故事……
机制初创
遭遇无法律依据质疑
年过七旬的牛大爷是甘肃省兰州市榆中县马坡乡的一名普通农民，由于分家后3个儿子都不愿意和他住在一起，牛大爷便守着自己的耕地独自生活。由于3个儿子相互推诿赡养责任，老人与他们之间的关系急剧恶化。
当地的司法调解员了解情况后，以情、理、法相结合方式对事件进行了调解，牛大爷与3个儿子达成协议，老人由长子赡养，其他两个儿子每年各给付粮食150斤，赡养费600元。
协议达成后，牛大爷和他的儿子们都担心这份协议日后会因为其中任何一方反悔而失去效力，于是老人带着3个儿子生平第一次踏进了榆中县人民法院的大门，法院对调解协议进行合法性审查后，依法予以诉前司法确认。
拿到被确认的调解协议书后，牛大爷高兴地说：“今后，我可以安心地过日子了。”
这只是“诉前司法确认机制”在甘肃全省推广运用中较为简单的一个案例。
所谓“人民调解协议诉前司法确认机制”，就是人民调解委员会等非诉讼调解组织对当事人之间的矛盾纠纷进行调解达成协议后，经当事人申请，人民法院经过审查认为协议内容合法，就可以出具法律文书确认该调解协议有效。确认后的人民调解协议具有法律效力，当事人必须履行，不能反悔也不能另行起诉；如果一方拒绝履行协议，另一方当事人可直接申请人民法院强制执行。
谈起创立并试点这项机制的初衷，定西市中级人民法院院长时春明说，由于人民调解组织等非诉讼调解组织对矛盾纠纷进行调解达成的协议不具有法律效力，协议达成后，如果一方当事人反悔不予履行，另一方不能据此向人民法院申请强制执行，只能另行起诉。这样既浪费调解力量和司法资源，又增加当事人诉累，还容易将小纠纷酿成大案件，引发上访缠诉。
“一方面，人民法院经受着‘诉讼爆炸’的考验；另一方面，人民调解和行政调解的功能没有得到充分发挥，造成资源闲置。”时春明说，人民法庭负有指导人民调解工作的职责，但过去这种职能的发挥仅仅是组织短期的以会代训、邀请人民调解员旁听审判，方法单一、流于形式，不能从根本上解决人民调解的法制化、正规化、程序化问题。
《法制日报》记者了解到，目前，“人民调解协议诉前司法确认机制”已逐渐成为解决基层矛盾纠纷的“利器”。但是，在试点前，却遭遇了“两大深层次质疑”：一是未经严格的诉讼程序就赋予非诉讼调解协议强制执行的法律效力，是否存在诉讼程序弱化问题；第二个质疑在于是否存在人民法院的司法权让与非诉讼调解组织的问题。
针对是否存在诉讼程序弱化的问题，时春明认为，一方面，诉前司法确认机制针对的都是处理难度很小的民商事案件，对非诉调解组织调解达成的协议进行司法确认，对一名专业法官而言很容易，在这种情况下强调程序的复杂化显然是机械办案的表现；另一方面，这一机制是一种司法程序，是根据当事人的申请而启动的，符合司法程序启动的法律特性即被动性。
同时，“诉前司法确认”机制并没有将非诉调解组织的调解作为诉讼的前置程序，是否启动诉前司法确认，完全是当事人的自主选择，所以“该机制根本不存在司法权让与的问题”。
“不仅如此，相反，这一机制的目的是将本无法律强制力的非诉调解协议经过严格的司法审查后，对合法公正的协议进行司法确认，赋予其法律强制执行力，使貌似已经得到解决而实际上仍处于不确定状态的矛盾纠纷通过司法确认使其处于法律确定的状态中，从而使司法权的功能得到更加充分的发挥。”时春明说。
记者了解到，这项机制在定西市中级法院力挺推行、全市基层法院摸索试行的过程中，还曾遭遇过一片“法律上没有明文规定、诉前司法确认没有法律依据”的问责之声。
对此，时春明毫不回避地说：“一项司法改革，如果一味坚持有无法律明文规定，那么这种所谓的司法改革无疑是自欺欺人。”
甘肃省行政法学专家李润成在接受《法制日报》记者采访时表示，“诉前司法确认机制”，既充分尊重了“当事人意思自治”，又依司法审查职权对协议内容是否合法进行审查，实质是对“当事人意思自治”更进一步的尊重，实现了“当事人意思自治”与“国家意志”的有机结合，这正是现代法治国家构建和谐社会所需要的。
2008年8月，在定西市“人民调解协议诉前司法确认机制”司法改革试点现场交流会上，时春明直言，真正制约这项机制发展的“短板”，是认识上存在着“两个极端”，实践上需要破除“两个瓶颈”。
“要防止和克服消极应付和急躁冒进这两个极端，破除对社会宣传不到位和改革主体思想认识不到位两个‘瓶颈’。”时春明说，有些基层法院和法官，特别是少数领导，对试点工作存在着畏难情绪，有时消极应付，上级法院督促了办上几件，不督促就放手不管，有些法院甚至半年没有确认一起案件。
“宣传推广力度不够则表现在，不但广大人民群众对这项改革的具体内容，包括申请诉前司法确认的案件范围、程序、法律效果等知之甚少，就连大多数非诉调解组织对这些也是一知半解。”当时，据时春明介绍，法院与各调解组织没有建立起紧密联系、沟通、协调的长效机制，存在着“两张皮”的现象。
完善推广
上升为“司法解释”
调解——反悔——群体性上访——再调解——再反悔——再群体性上访……一起并不复杂的矛盾纠纷，却一拖就是8年。
谈起这起纠纷，当事人之一的梁昆连说：“太累了。”
原来，早在2001年，定西市安定区李家堡镇窑坡村村民梁昆、马华等33户农民，因为300多亩土地的承包经营权问题与李奇武等13户农民产生了纠纷，虽然调委会、司法所多次进行调解达成协议，但双方过后又反悔，于是纠纷一拖再拖延续了8年。
2008年1月1日，定西市法院和市司法局联合下发实施意见，在定西市全面推行“诉前司法确认机制”。双方当事人知道这一消息后，再次申请镇调委会调解并达成协议，之后立即向安定区人民法院申请诉前司法确认，法院当日审查并进行了确认。3天后，双方自动履行了义务，这起持续了8年的纠纷终于尘埃落定。
2008年5月，因率先开展“诉前司法确认机制”工作，定西市中级法院被最高人民法院确定为全国多元化矛盾纠纷解决机制改革试点的中级法院之一。
2008年11月中旬，甘肃省高级人民法院院长梁明远赴定西调研指导“诉前司法确认机制”工作，提出将在适当时候召开现场会，向全省推广这一解决纠纷的新机制。
2009年5月15日，甘肃省综治委、省高级人民法院、省司法厅联合下发《关于推行人民调解协议诉前司法确认机制的意见》，明确要求向全省推行定西市实施的人民调解协议诉前司法确认机制。
当月22日，甘肃省在定西市召开了“全省人民调解协议诉前司法确认机制现场会”。在这个会议上，甘肃省委常委、政法委书记、省综治委主任罗笑虎强调，全省各级党委、政府要把“诉前司法确认机制”建设作为化解矛盾纠纷、维护社会和谐稳定的一件大事来抓，要通过多种途径和方式在群众中广泛宣传，引导当事人优先选择省时、省力、省钱的诉前司法确认机制解决纠纷，以合理分流民间矛盾纠纷，真正体现调解优先的原则，定纷止争，促进和谐。
甘肃省高级人民法院院长梁明远要求，各级人民法院要充分认识“诉前司法确认机制”在完善社会矛盾纠纷调处机制、从源头上有效预防和化解人民内部矛盾、维护人民群众根本利益、实现纠纷解决的法律效果与社会效果有机统一、维护社会和谐稳定等方面的重大意义，使这一机制成为能够更加便捷高效地解决人民群众民生问题、进一步提高人民调解公信力的纠纷解决方式。
甘肃省司法厅厅长王禄维表示，“诉前司法确认机制”对人民调解工作的组织建设、队伍建设和工作质量等方面提出了新的更高的要求，各级司法行政机关要坚持“调解优先”原则，充分发挥职能优势，大力加强人民调解组织建设，加大调解员培训力度，规范调解程序提高调解质量。
据了解，这次现场推广会议让“诉前司法确认机制”走出了定西，同时摆脱了以法院为主搞改革、其他部门组织难协调和社会群众难发动的状况。
彼时，这项机制在最高人民法院的密切关注和甘肃省高级人民法院的直接指导下已经走向成熟，一些在实践中遇到的问题和故障也采取了针对性的制度措施来完善和救济。
2009年7月24日，经中央批准发布的《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》中，第20条规定和第25条规定，全面采纳、吸收了甘肃省首创并率先推行的“诉前司法确认机制”的主要内容。此时，这一机制上升为国家层面的“司法解释”，开始面向全国实施。
发展创新
行政调解引入诉前确认
目前，“诉前司法确认机制”已在甘肃实践了3年多，记者了解到，自2007年3月开始试点至2010年6月底，定西市法院共确认3395件，执行率100%，其中自动履行率99.41%。自2009年以来，甘肃全省法院共办理诉前司法确认案件近2000件。“人民调解协议诉前司法确认”在甘肃省很多基层地方已经成为一项常态化工作。
梁明远总结说，这一机制凸显出了6大优势：一是便民化解矛盾纠纷；二是快捷化解矛盾纠纷；三是高效化解矛盾纠纷；四是彻底化解矛盾纠纷；五是和谐化解矛盾纠纷；六是经济化解矛盾纠纷。
《法制日报》记者了解到，这一具有6大优势的机制仍在不断完善中。
目前，甘肃省的一些地方在属于行政调解范畴的道路交通事故赔偿纠纷案件中，也引入了“诉前司法确认机制”，确认了一批道路交通事故损害赔偿纠纷，其独特的优势不仅使大多数当事人得到了实实在在的利益，而且为交警部门及时处理交通事故中的赔偿纠纷提供了法律后盾。
近日，定西市安定区人民法院成功确认了一起涉及外资企业的道路交通事故人身损害赔偿纠纷，为诉前司法确认机制的司法实践增添了新的内涵。
意大利CMC公司是一家在安定区境内的外资企业。2010年6月7日晚，该公司驾驶员罗马斯可驾驶越野车与该镇瓦窑湾村农民岳鹏驾驶的两轮摩托车发生碰撞，致岳鹏死亡，两车不同程度受损。鉴于该案情况特殊，安定区交警大队及时与区法院联系。经法院建议，交警部门调解死者家属与意大利CMC公司达成赔偿协议。
协议达成后，双方均担心对方反悔，为解后顾之忧，双方申请诉前司法确认。区法院对调解协议进行合法性审查后予以确认。确认书送达后，意大利公司即向死者家属给付了全部赔偿款。双方当事人都对“诉前司法确认机制”这一化解矛盾纠纷的机制表示满意。
今年上半年，甘肃省法院就“全省诉前司法确认机制运行情况”进行了专题调研。调研结果显示，这一机制在全省推行的情况基本上是好的，多数地方已经下发了由党委政法委牵头制定的实施方案或由法院与司法行政部门联合制定的实施方案，并正在实施过程之中。
但是，此次调研也发现了“诉前司法确认机制”存在的一些问题。调研报告显示，一些法院虽然制定了有关诉前司法确认的规范性文件，但进入操作层面实际办理确认案件者则相对较少，地区发展不平衡。而且，诉前司法确认机制在全省基层的社会知晓度尚不高，这其中包括一些法院的领导和法官对此一知半解。
此外，信息沟通不畅也是这一机制推广过程中遇到的问题。对此，定西市法院在非诉调解协议格式中设置固定的“告知栏”，以便纠纷当事人了解“诉前司法确认机制”并自主选择是否启用。
针对调研中发现的问题，梁明远要求全省法院系统和相关部门组织要进一步加大推广力度，加大组织协调和检查指导力度，要建立推广工作激励机制，及时解决确认工作中存在的具体问题。
梁明远强调，实践证明，人民调解诉前司法确认机制的实施，强化了人民调解的确定性，矫正了人民调解的随意性，纠正了违法调解协议，实现了司法与非诉调解之间的有效衔接，激活了人民调解的生机和活力，促进了多元纠纷解决机制的不断完善，体现了司法工作服务大局的司法理念。他表示，人民调解协议诉前司法确认机制上升为法律以后，必将对推进司法体制改革，促进社会和谐稳定，实现司法工作的政治效果、社会效果和法律效果有机统一产生积极作用和深远影响。
法制日报兰州7月29日电