关于促进中部地区城市群发展的指导意见
城市是重要的要素集聚区和经济辐射源泉,城市群是促进
城市合理分工和拓展功能的有效形式,在促进经济增长和推动
城镇化进程中发挥着不可或缺的重要作用。中部地区是我国人
口和城镇比较密集的区域,目前已经初步形成了以武汉城市
圈、中原城市群、长株潭城市群、皖江城市带、环鄱阳湖城市
群和太原城市圈六大城市群为主的发展格局,在中部地区经济
社会发展中具有举足轻重的地位。但中部地区城市群发展中也
面临着中心城市辐射带动作用不强、资源要素整合有限、产业
集聚度不高、创新能力较弱、城市间分工协作程度较低等突出
问题。引导和支持中部地区城市群加快发展,有利于加速人口
和产业集聚,加快工业化和城镇化进程;有利于培育壮大经济
增长极,提升中部地区整体竞争力、激发市场潜力;有利于充
分发挥城市群的辐射带动作用,增强对全国经济发展的支撑能
力;有利于大力促进中部地区崛起,推动区域协调发展。
为促进中部地区城市群健康发展,按照《中共中央国务院
关于促进中部地区崛起的若干意见》(中发[2006]10 号)精神
和国务院批复的《促进中部地区崛起规划》要求,提出如下意
见:
一、促进城市群发展的总体要求
(一)指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为
指导,深入贯彻落实科学发展观,加强规划引导,加大政策扶
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持,创新体制机制,着力优化空间布局,增强资源环境承载能
力,加快一体化发展;着力加强自主创新,优化产业结构,提
升产业发展水平;着力统筹城乡发展,促进人口集聚,有序推
进城镇化;着力加强合作联动,构建优势互补、良性互动、特
色突出、生态文明、协调发展新格局,推动形成“两纵两横”
经济带。通过努力,不断壮大城市群经济实力,增强产业集聚
能力,提高城镇化水平,把城市群建成支撑中部地区崛起的核
心经济增长极和促进东中西部良性互动、带动全国又好又快发
展的重要区域。
(二)基本原则。
——统筹规划、合理布局。编制提升城市群发展规划,明
确发展方向和目标,统筹协调产业布局、生态环保、公共服务
和基础设施建设,科学合理布局城市群发展空间。
——市场导向,政府推动。遵循市场经济和一体化发展规
律,发挥市场配置资源的基础性作用,加强规划引导和政策扶
持,把国家支持和自主发展有机结合起来。
—— 改革创新,扩大开放。着力深化改革,创新体制机制,
破解发展瓶颈,优化发展环境,提升开放水平,有序承接国内
外产业转移,不断增强发展动力和活力。
——功能互补,协调发展。发挥各自比较优势,不断拓展
优化城市功能,实现合理分工、优势整合,加快一体化发展。
深化城市群间协调互动,促进共同发展。
——立足当前,着眼长远。既着力解决当前制约城市群发
展的突出矛盾和问题,又谋划城市群长远发展,注重文化建设、
生态文明建设,促进人的全面发展,全面激发城市群发展潜力,
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促进可持续发展。
二、加强城市群发展的规划引导
(一)做好规划编制工作。坚持规划先行,发挥规划在勾
勒城市群发展蓝图、布局产业项目、优化资源配置、明确政策
取向、提升城市功能、有序推进城市建设和发展等方面作用。
按照《促进中部地区崛起规划》明确的定位和要求,科学编制
符合实际、各具特色的城市群发展规划,规划要明确各城市群
发展的目标、发展重点、空间布局、产业结构、生态环境、重
大基础设施配套和公共服务设施共建共享等重大问题,全面提
升城市群功能和综合竞争力。
(二)提升规划的科学性。城市群规划必须符合经国务
院批准的省域土地利用总体规划、城镇体系规划,加强与国家
主体功能区规划、土地利用总体规划、全国及流域水资源综合
规划和防洪规划等的衔接,推动城市群国土空间格局优化。加
强对各类城市新区规划建设的分类指导,严格按照土地利用总
体规划确定的用地规模和依法批准的城市总体规划和详细规
划进行建设。
(三)保障规划顺利实施。城市群规划由各省组织编制,
报国务院有关部门备案,经省级政府批准实施。要采取切实有
效措施,明确责任分工,加大政策支持,加强指导协调,落实
保障措施,强化监督检查,确保规划作用的发挥和规划任务的
实现。
三、进一步优化城市群空间布局
(一)促进大中城市和小城镇协调发展。发挥区域中心城
市的辐射带动作用,构建大中小城市和小城镇协同发展的现代
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城镇体系。特大城市和有条件的大城市要进一步增强高端要素
集聚、科技创新、文化引领和综合服务功能,充分发挥规模效
应和带动作用。其他大中城市要立足于既有条件,完善城市功
能,增强经济实力,加强协作对接,实现联动发展、互补发展、
特色发展和集约发展。加大对小城市、县城和重点小城镇的支
持力度,制定和实施县城规划,调整优化乡镇布局,统筹规划
工业园区、商贸园区、居民社区和中小学校,增强特色产业和
人口集聚能力,提高县域发展水平。
(二)推动产业和城市融合发展。优化城市群开发空间格
局,促进产业向城镇集聚、人口向城镇集中,促进产业与城市
融合发展,工业化与城镇化协调推进。支持开发区提升支撑能
力,按照各自定位,进一步完善基础设施和其他公用配套设施,
提高公共服务水平,加速产业和人口集聚,提升吸纳就业能力,
鼓励有条件的开发区逐步向综合发展区域和城市新区转型。加
强开发区与城镇基础设施共建设共享,扩大城市服务功能辐射
范围,有序推动城镇化进程。
四、推动城市群产业结构优化升级
(一)促进产业特色化发展。整合城市群产业资源,加强
城市群之间产业分工协作,按照已有产业基础和比较优势,调
整优化产业结构,科学谋划产业布局,从营造产业集聚环境、
完善配套服务体系等多方面入手,延长产业链,提升竞争力,
着力构建特色鲜明的现代产业体系。
(二)强化区域产业分工。强化城市群内部产业分工协作,
注重产业配套与产业链延伸,促进产业互补发展和错位发展,
实现合作共赢。区域中心城市要依托区位、人才、资源等优势
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和现实基础,在高技术产业、现代服务业等高端产业发展方面
率先突破,壮大支柱产业,提升服务业发展水平,促进传统产
业向周边城市和小城镇转移和集聚,在周边城市和小城镇推动
形成与区域中心城市主导产业配套的加工、生产和制造基地。
(三)增强产业发展活力。发挥企业主体作用,促进产学
研结合,深入实施技术创新工程,增强城市群自主创新能力。
支持有条件的城市创建国家创新型城市,强化城市创新中心功
能,加快实现创新驱动发展。鼓励和支持城市群企业加快推进
兼并重组,增强核心竞争力,培育具有国际竞争力的大企业集
团。营造有利于中小企业发展的良好环境,大力发展非公有制
经济,积极发展混合所有制经济,增强发展活力。大力推进信
息化与工业化融合,促进产业优化升级,加快经济发展方式转
变。
(四)积极承接产业转移。在城市群内选择国家级开发园
区和具备一定基础和条件的省级开发园区,设立若干承接产业
转移示范区,完善合作机制,积极探索承接产业转移新模式,
积极完善投资环境,按照承接产业转移园区定位,明确产业承
接发展方向,推动上下游产业配套发展。发挥各级各类开发园
区的作用,加强产业配套设施和园区基础设施建设。加快发展
现代流通,建立连接东西、贯穿南北、辐射全国的现代流通网
络体系。
五、加快城市群一体化发展
(一)推进市场一体化。清理和废除阻碍城市间要素和商
品自由流动的规章制度,统一市场标准,打破行政壁垒,逐步
建立健全区域性市场体系。依托全国集中统一的征信系统,建
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立公共信用信息交换平台,加快社会信用体系建设,推进金融
市场一体化。建立城市群内统一的人力资源市场,大力发展人
力资源服务业,实现人力资源跨城市合理流动和优化配置。进
一步规范和整合行业协会组织机构,发挥行业协会在促进城市
群市场一体化发展中的作用。
(二)推进基础设施一体化。加快城际间、城市群间综合
交通运输通道建设,促进特大城市轨道交通系统建设,加强各
种交通方式间相互对接。加强信息网络基础设施建设,支持和
鼓励电信企业降低资费水平,推动信息服务均等化。统筹推进
能源基础设施一体化,形成统一的能源输送体系。加快城市群
防洪、水利资源配置工程体系建设,提高水利保障能力,统筹
规划城市防洪、城镇供排水、供气、供电、垃圾处理等重大基
础设施建设。加强旅游基础设施一体化建设,整合城市群内旅
游资源。整合现有口岸资源,推进区域通关一体化。加快科技
基础设施一体化建设,统筹科技资源,实现科技资源整合与共
享。
(三)推进社会管理一体化。整合社会管理资源,完善社
会管理制度,创新社会管理方式,构建公共事务协作管理、社
会发展协同推进新格局。推动基本社会保障制度一体化,支持
有条件的城市群统一最低生活保障标准,推动失业保险等社会
保障关系互联互认和医疗、养老保险关系的正常转移接续。加
快社会保障服务设施建设,推动城市群内社会保险业务集中经
办。加快构建区域创新体系,共建自主创新平台,促进科技成
果转化。整合教育资源,统筹重点实验室、工程技术研究中心、
实训基地的开发、利用,促进教育基础设施共建共享,推动教
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育事业一体化发展。共同推动精神文明建设,发展文化体育事
业,创建城市群文化品牌,弘扬和引导城市文明风尚。加强城
市群公共安全和应急救援指挥体系建设。
(四)推动城乡一体化。统筹城乡建设规划,优化城乡用
地结构和居民点布局。统筹城乡产业发展,培育有机结合、连
接互动的城乡产业体系。统筹城乡基础设施建设,促进基础设
施向农村延伸,形成完善的城乡基础设施网络。探索建立全国
城乡统一的户口登记管理制度,实行以具有合法固定住所、稳
定职业为基本条件的户口迁移政策,促进农民有序转变为城镇
居民。以统筹解决农民工问题为突破口,建立统筹城乡的劳动
就业和职业培训制度,加强城乡公共就业服务体系建设。扩大
城镇住房保障覆盖面,积极采取各种措施,多渠道改善农民工
住房条件。推进城乡教育一体化,保障农民和流动人口子女接
受良好义务教育、学前教育和中等职业教育及培训的权利。完
善城乡对口支援机制,逐步形成以城带乡、以工补农新机制。
六、推进城市群集约发展和环境保护
(一)统筹研究落实城市群土地利用政策。在切实保护耕
地和基本农田的前提下,按照“总量不减少、用途不改变和质
量有提高”的要求,探索实现耕地占补平衡的多种途径和方式,
盘活城市群内现有土地资源,缓解用地供需矛盾。加快荒地、
污染地改造,在建设用地总规模不变的前提下,对受污染特别
严重、难以整治的耕地,经法定部门认定不宜继续作为耕地利
用的,依法予以调整,污染区域建设使用土地的,依法办理建
设用地有关程序。在城市群试点地区总结城镇建设用地增加与
农村建设用地减少相挂钩试点经验,逐步完善政策措施。制定
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鼓励城市群开展建设用地整理的政策,严格建设用地审批管
理,建立土地节约集约评价、考核体系和奖励制度。
(二)加强资源节约和综合利用。坚持开发节约并重、节
约优先的发展理念,大力推进节能节水节材,全面推行清洁生
产,加强资源综合利用,在城市群率先形成低投入、低消耗、
低排放和高效率的经济发展方式。依法编制循环经济发展规
划,建设一批符合循环经济发展要求的工业园区,以企业为主
体,着力培育资源高效、循环利用的产业链,在更大范围内推
动资源合理开发和利用,促进节能环保产业快速发展。
(三)加大生态建设和环境保护力度。研究制定综合性环
境功能区划,探索“分区管理、分类指导”的环境管理新思路,
建立水陆一体化、区域一体化的环境功能分区体系,配套相应
政策,指导城市群环境保护。强化产业政策、环境影响评价制
度、环境准入和污染物排放总量控制和环境标准的约束作用,
引导社会经济合理布局。加大对受污染农用地的综合整治力
度,加强水系、水域环境污染联防联控和综合治理。严格实施
城市绿地系统规划和绿线管制制度,加强城市绿地、森林、草
地、湿地等生态用地保护。把城市群重大污染治理和生态修复
项目纳入国家相关规划并给予相应支持。加强城市群内污水、
垃圾处理设施建设,完善配套管网,提高污水、垃圾处理收费
标准,逐步实行排污权有偿使用和交易制度。强化水资源论证
制度、水功能区管理制度,加强城市近郊开山采石、取土、挖
沙的管理,禁止滥采乱挖,有效控制水土流失。
七、加大对城市群发展的政策支持
(一)支持城市群在重大改革领域先行先试。围绕推动生
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产要素跨区域合理流动和实现基本公共服务均等化,允许城市
群在政府行政管理体制、国有企业改革、非公有制经济发展、
就业、职业培训和社会保障体制等方面先行先试。按照经济发
展要求,适当调整城市群内行政区划,完善城市设置,优化空
间布局,增强城市功能和发展潜力。有关部门的专项改革符合
城市群发展实际的,要优先放到城市群进行试点。
(二)强化政策支持力度。
——国家对城市群公益性较强且符合政府投资方向的基
础设施一体化建设项目给予适当支持。
——省级政府要统筹安排资金,加大对本行政区内城市群
实行公共服务一体化的支持力度。
——支持城市群产业结构调整,允许中部六省从国有资产
变现收入中按一定比例提取产业结构调整专项资金,专门用于
城市群产业结构调整,淘汰能耗高、污染重、不符合经济规模
的企业,以及鼓励重污染企业搬迁、转产和技术升级等。支持
城市群工业企业向开发区、产业园区和高技术产业基地集中。
——鼓励和支持地方整合城市群内地方性商业银行,支持
符合条件的城市商业银行跨区域发展,尤其是到中部地区及其
县域设立分支机构,积极探索在资本、业务和信息等方面的合
作联盟。
——对城市群的海关特殊监管区域和保税监管场所进行
整体规划、科学布局,积极培育和发展保税物流,加大对城市
群“大通关”建设和口岸建设的支持力度。
——支持城市群与东部沿海地区共建产业合作园区,在贷
款、用地指标等方面加大对园区建设的支持力度。
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——积极引进世界500 强企业和全球行业龙头企业,鼓励
在城市群设立地区总部、研发机构、采购中心和产业基地。支
持建设服务外包基地城市。
八、加强对城市群发展的组织领导
(一)落实地方政府责任。省级人民政府对城市群发展工
作负总责。切实加强对城市群发展工作的领导,探索建立城市
群高层协调机制,落实城市群发展规划和有关政策,协调解决
城市群发展中的重大问题,推动城市群一体化发展。
(二)加强总体指导和监督检查。有关部门要在规划编制、
政策实施、项目安排、体制创新等方面支持中部地区城市群发
展。国家发展改革委将切实加强总体指导,会同有关部门深入
研究城市群发展中的重大问题,落实有关政策措施,加强协调
沟通,强化监督检查,引导和支持中部地区城市群健康发展。
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国家发展改革委
二〇一〇年五月九日